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国(guo)务(wu)院办(ban)公(gong)厅(ting)关(guan)于(yu)推(tui)行环境污(wu)染(ran)第(di)三(san)方治理(li)的(de)意(yi)见(jian)

国办发〔2014〕69号

各省、自治区、直(zhi)辖市人(ren)民(min)政(zheng)府,国务院各部委、各直属机构:

环境(jing)污(wu)染(ran)第三(san)方治理(以下(xia)简称第(di)三方治(zhi)理(li))是排(pai)污(wu)者通过缴(jiao)纳(na)或按合(he)同(tong)约定(ding)支(zhi)付费用,委(wei)托环境服务(wu)公司(si)进(jin)行污染治(zhi)理的(de)新(xin)模(mo)式。第(di)三方治理(li)是(shi)推进环保设施建设和(he)运营专业化(hua)、产(chan)业(ye)化(hua)的重(zhong)要(yao)途(tu)径(jing),是促进环境(jing)服务(wu)业发(fa)展(zhan)的有(you)效(xiao)措(cuo)施。近年来,各地区、有(you)关(guan)部门在第三(san)方(fang)治理方面进行了(liao)积极(ji)探索,取得初步成效,但(dan)还(huan)存在体(ti)制机制(zhi)不(bu)健(jian)全,法律、政策(ce)有待(dai)完善(shan)等问(wen)题。为推行(xing)第(di)三(san)方(fang)治(zhi)理(li),经国务院同意,现提(ti)出(chu)以下意见(jian):

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯(guan)彻落实(shi)党(dang)的(de)十(shi)八(ba)大和(he)十八届(jie)二(er)中(zhong)、三中、四中全会精神,坚持社(she)会(hui)主义市场(chang)经济改(gai)革(ge)方(fang)向,按照党中央、国(guo)务(wu)院的(de)决策(ce)部署(shu),以环境公用(yong)设(she)施(shi)、工业园(yuan)区(qu)等(deng)领(ling)域为重点(dian),以市场化、专业化、产业化为导向,营(ying)造有(you)利的市场(chang)和(he)政策(ce)环境,改进(jin)政府(fu)管(guan)理和服务,健全统一规范、竞争有序、监(jian)管(guan)有(you)力(li)的(de)第三(san)方治理(li)市(shi)场(chang),吸(xi)引(yin)和扩(kuo)大(da)社(she)会资(zi)本投入(ru),推(tui)动建立(li)排(pai)污(wu)者(zhe)付(fu)费(fei)、第(di)三(san)方治理的治污(wu)新(xin)机(ji)制,不(bu)断(duan)提升我国污(wu)染治(zhi)理(li)水(shui)平。

(二)基本原则。

1.坚持排(pai)污(wu)者付(fu)费(fei)。根(gen)据污染(ran)物(wu)种类(lei)、数量和浓度,排污(wu)者(zhe)承(cheng)担治(zhi)理(li)费(fei)用,受委托(tuo)的第(di)三方(fang)治理企业(ye)按照合(he)同(tong)约定进(jin)行(xing)专(zhuan)业化(hua)治理(li)。

2.坚(jian)持(chi)市场化(hua)运(yun)作(zuo)。充(chong)分发挥(hui)市(shi)场配(pei)置(zhi)资(zi)源(yuan)的(de)决定性(xing)作(zuo)用,尊(zun)重(zhong)企业(ye)主(zhu)体地(di)位(wei),营造(zao)良(liang)好(hao)的市(shi)场环(huan)境(jing),积极(ji)培(pei)育(yu)可持续(xu)的商业(ye)模式(shi),避(bi)免(mian)违背(bei)企业意愿(yuan)的“拉郎配”。

3.坚持(chi)政(zheng)府引导推(tui)动(dong)。更好(hao)地(di)发(fa)挥政(zheng)府(fu)作(zuo)用(yong),创(chuang)新(xin)投资运营机制(zhi),加(jia)强政策扶持和激(ji)励(li),强(qiang)化市场监(jian)管和(he)环(huan)保(bao)执法,为(wei)社(she)会(hui)资(zi)本(ben)进入创(chuang)造平等(deng)机会(hui)。

(三)主要目标。到2020年,环境公用设施、工(gong)业(ye)园(yuan)区等(deng)重(zhong)点领域(yu)第三(san)方治理(li)取(qu)得显(xian)著进展(zhan),污染(ran)治理效(xiao)率和(he)专业(ye)化水平(ping)明(ming)显(xian)提(ti)高,社会(hui)资(zi)本进入(ru)污染治理市(shi)场的(de)活(huo)力(li)进(jin)一(yi)步(bu)激(ji)发。环(huan)境(jing)公(gong)用(yong)设(she)施(shi)投(tou)资运(yun)营(ying)体(ti)制改革(ge)基本(ben)完成(cheng),高效、优质、可(ke)持(chi)续的(de)环(huan)境(jing)公共(gong)服务市场化(hua)供给(gei)体系基(ji)本形(xing)成(cheng);第(di)三方治(zhi)理(li)业(ye)态和模式趋于(yu)成熟(shu),涌(yong)现(xian)一批技术能(neng)力强(qiang)、运营管理水(shui)平高(gao)、综合信用好、具(ju)有国际(ji)竞争(zheng)力(li)的环(huan)境服务(wu)公(gong)司(si)。

二、推(tui)进(jin)环境(jing)公(gong)用(yong)设施(shi)投资运(yun)营市场化

(四)改(gai)革投(tou)资运营(ying)模式(shi)。推动(dong)环(huan)境公用(yong)设施(shi)管理向独立核(he)算、自(zi)主(zhu)经(jing)营(ying)的企业化模(mo)式转(zhuan)变,实行投资、建设、运营和监管(guan)分(fen)开(kai),形成权责明确、制约有效、管理专业(ye)的(de)市场(chang)化运(yun)行(xing)机(ji)制。对(dui)可(ke)经(jing)营(ying)性(xing)好(hao)的(de)城市(shi)污(wu)水、垃圾处理设施,采取特许经营、委(wei)托(tuo)运(yun)营等(deng)方式(shi)引(yin)入(ru)社会(hui)资(zi)本(ben),通过资产租赁、转让产权、资产证(zheng)券化等(deng)方式(shi)盘(pan)活(huo)存(cun)量资(zi)产。鼓(gu)励打(da)破(po)以项(xiang)目为单(dan)位(wei)的分散运营模(mo)式,采(cai)取打捆(kun)方式(shi)引(yin)入第三(san)方(fang)进(jin)行整(zheng)体式(shi)设(she)计、模块化建设、一体化运营。对(dui)以(yi)政府为责(ze)任主(zhu)体的(de)城镇污(wu)染(ran)场地(di)治(zhi)理(li)和(he)区(qu)域(yu)性(xing)环境(jing)整(zheng)治等(deng),采用环境绩(ji)效合(he)同服务(wu)等(deng)方式引入第三(san)方治理(li)。鼓(gu)励地方政(zheng)府引入(ru)环境(jing)服务公(gong)司(si)开(kai)展(zhan)综(zong)合环境服务(wu)。

(五)推进审(shen)批便利(li)化。对(dui)政(zheng)府和(he)社(she)会资(zi)本合(he)作开展(zhan)的(de)第三(san)方治理(li)项目(mu),要(yao)认真(zhen)编制实(shi)施方(fang)案,从项目可行性、财政负担能力、公(gong)众意(yi)愿和接受程(cheng)度(du)等方面进(jin)行科(ke)学评(ping)估和充(chong)分论(lun)证,相关部门(men)要依法依规加快(kuai)规划(hua)选址(zhi)、土地利用、节能、环评等(deng)前(qian)期(qi)建设(she)条件(jian)的(de)审查(cha)。各地区要(yao)改(gai)进(jin)审批方(fang)式(shi),提高审批效率。有(you)条件(jian)的地区要(yao)建立(li)联(lian)合(he)审(shen)查(cha)制度,在(zai)政(zheng)府(fu)统一(yi)的(de)政(zheng)务审批平(ping)台(tai)上实行(xing)并(bing)联(lian)审(shen)批。

(六)合理确定收益。对特许经营、委(wei)托运(yun)营类项(xiang)目,要参考本行业(ye)平(ping)均利润(run)、银(yin)行(xing)存(cun)贷(dai)款(kuan)利(li)率(lv)等因(yin)素,科(ke)学确定投资收益水(shui)平(ping),并(bing)逐步(bu)向(xiang)约(yue)定公(gong)共服(fu)务(wu)质量(liang)下的风险收(shou)益转(zhuan)变(bian),政(zheng)府(fu)不得(de)承诺不合理(li)的高(gao)额(e)固定(ding)收(shou)益(yi)回报。对环境(jing)绩(ji)效(xiao)合同(tong)服(fu)务类(lei)项目(mu),要建立公平、合理(li)的绩(ji)效(xiao)考核和(he)评(ping)价(jia)机制(zhi),公(gong)共(gong)财政支付(fu)水平(ping)与(yu)治(zhi)理绩效(xiao)挂钩。完善价格调整(zheng)机制,明确(que)约定中(zhong)标价的调(diao)整(zheng)周期(qi)、调整(zheng)因(yin)素和(he)启(qi)动(dong)条(tiao)件等(deng)。

(七)保(bao)障(zhang)公(gong)共环(huan)境权(quan)益。统(tong)筹好公(gong)益(yi)性(xing)和(he)经(jing)营(ying)性关(guan)系,对项目经(jing)营者(zhe)处(chu)置相关的(de)特许(xu)经(jing)营权、土地使用权、设施和(he)企(qi)业(ye)股(gu)权(quan)等资产及其权(quan)益作出(chu)限(xian)制性(xing)约(yue)定,不得随意转让。建立退出机制,制定临时接管(guan)预(yu)案(an),在项目经(jing)营(ying)者发生危(wei)害(hai)公(gong)共利益(yi)和(he)公(gong)共安(an)全情形时,及时启动(dong)临(lin)时接(jie)管(guan)预案(an)。

三、创新企(qi)业(ye)第三方治理(li)机制

(八)明确(que)相(xiang)关(guan)方责任(ren)。排污(wu)企(qi)业(ye)承担(dan)污(wu)染(ran)治(zhi)理的(de)主(zhu)体责(ze)任,第(di)三(san)方(fang)治(zhi)理(li)企(qi)业(ye)按(an)照(zhao)有(you)关(guan)法(fa)律(lv)法(fa)规和标准(zhun)以及排(pai)污(wu)企(qi)业(ye)的(de)委托(tuo)要(yao)求,承担(dan)约(yue)定(ding)的污(wu)染(ran)治理责(ze)任(ren)。抓紧出(chu)台(tai)第三(san)方(fang)治(zhi)理(li)的(de)规(gui)章制(zhi)度(du),对相(xiang)关(guan)方(fang)的责(ze)任边(bian)界(jie)、处罚对象、处罚措(cuo)施(shi)等作(zuo)出规定。

(九)规范合作关系。研(yan)究(jiu)制(zhi)定(ding)第(di)三(san)方治理(li)管理(li)办法(fa),发布(bu)标准合同范本,保障相关方(fang)合(he)法权益。排污(wu)企业(ye)和第(di)三方(fang)治理企业(ye)应按(an)照(zhao)有关法(fa)律法(fa)规和(he)市场规则,签订(ding)委托治理合(he)同,约定治理标准、内容、费用;通过履约(yue)保证金(jin)(保函)、担保、调解、仲裁等方式,建立(li)健全履(lv)约保(bao)障(zhang)和(he)监督(du)机制。

(十)培(pei)育(yu)企(qi)业污染(ran)治理(li)新(xin)模式。在工(gong)业园(yuan)区(qu)等(deng)工业集(ji)聚(ju)区,引入环境(jing)服务公(gong)司(si),对(dui)园(yuan)区企业(ye)污染进行集中(zhong)式、专业化治理,开展环境诊断、生态设计、清洁生(sheng)产审核和技术(shu)改造(zao)等;组织(zhi)实施园区(qu)循(xun)环(huan)化改(gai)造,合理构(gou)建企业(ye)间产(chan)业链,提高资源利(li)用效(xiao)率(lv),降低污(wu)染(ran)治理(li)综合(he)成本。在电力、钢铁(tie)等行业和中(zhong)小企(qi)业(ye),鼓(gu)励(li)推行(xing)环(huan)境绩效合(he)同服(fu)务等方(fang)式(shi)引入第三方(fang)治理(li)。

(十一)探(tan)索(suo)实施(shi)限(xian)期(qi)第三方(fang)治(zhi)理。选择(ze)若干(gan)有(you)条(tiao)件地区(qu)的高污染、高(gao)环境风(feng)险行业(ye),对(dui)因污(wu)染物(wu)超(chao)过排放(fang)标准或(huo)总(zong)量(liang)控制(zhi)要求(qiu),被环(huan)境(jing)保护主管(guan)部(bu)门(men)责(ze)令(ling)限制(zhi)生产、停产整(zheng)治(zhi)且(qie)拒(ju)不自(zi)行治(zhi)理(li)污染的(de)企业(ye),列(lie)出企(qi)业(ye)清单(dan)向(xiang)社会公(gong)布(bu),督促相(xiang)关企(qi)业在规定(ding)期限(xian)内(nei)委托(tuo)环(huan)境服(fu)务公(gong)司进(jin)行污(wu)染(ran)治(zhi)理(li)。

四、健(jian)全(quan)第三(san)方治(zhi)理市场(chang)

(十二)扩大市场规模。各(ge)级政府(fu)要增加(jia)环境(jing)基本(ben)公(gong)共(gong)服(fu)务(wu)有效(xiao)供(gong)给,加大环保投入,大(da)力推动(dong)环保产业发(fa)展(zhan);严格(ge)执行(xing)环(huan)保法(fa)律法(fa)规和(he)标(biao)准(zhun),强化环保执法,增(zeng)强(qiang)排(pai)污企业委托(tuo)第三(san)方(fang)治(zhi)理(li)的(de)内生(sheng)动(dong)力(li)。鼓励(li)政(zheng)府(fu)投融资(zi)平(ping)台(tai)和(he)社会(hui)资(zi)本(ben)建(jian)立混合所(suo)有制(zhi)企(qi)业(ye),参与(yu)第(di)三方(fang)治理。第三(san)方(fang)治理(li)取得(de)的污(wu)染(ran)物减(jian)排(pai)量(liang),计(ji)入排污(wu)企(qi)业(ye)的排污权账(zhang)户(hu),由(you)排(pai)污(wu)企业(ye)作为(wei)排(pai)污权的(de)交易(yi)和收(shou)益(yi)主体。

(十三)加快创新发展。支(zhi)持(chi)第(di)三(san)方(fang)治理(li)企业加(jia)强科技(ji)创(chuang)新(xin)、服务创新、商业模式创新,通过兼并、联合、重组等方式,实行规模化、品牌化、网络化经营。以国(guo)家(jia)级(ji)环(huan)保产业(ye)园区、骨干环(huan)境服(fu)务公司(si)等(deng)为载(zai)体,建(jian)设(she)一(yi)批(pi)产(chan)学(xue)研(yan)用(yong)紧密(mi)结合的环保(bao)技(ji)术(shu)创(chuang)新(xin)和成果转(zhuan)化(hua)平(ping)台(tai)。

(十四)发(fa)挥行(xing)业组织(zhi)作(zuo)用(yong)。相关(guan)行(xing)业(ye)组织(zhi)要(yao)积(ji)极借鉴(jian)国(guo)内(nei)外先(xian)进经(jing)验(yan)和(he)做法(fa),加强对(dui)第(di)三方(fang)治理(li)的(de)跟踪研究(jiu);开展(zhan)业(ye)务(wu)培训和案(an)例(li)分(fen)析,及(ji)时总结(jie)推广(guang)成功(gong)的(de)商业(ye)模式(shi);组织(zhi)开(kai)展技术(shu)咨询、绩效评估等。建(jian)立健全(quan)行业自(zi)律机制(zhi),提(ti)高(gao)行业整(zheng)体(ti)素(su)质(zhi)。

(十五)规范市场秩序。对环(huan)境公用(yong)设施,一律(lv)采(cai)用公开(kai)招(zhao)标或(huo)竞争(zheng)性谈判(pan)方式确(que)定(ding)特许经(jing)营(ying)方或(huo)委托(tuo)运(yun)营(ying)方(fang)。实施(shi)综合评(ping)标制度,将服(fu)务能(neng)力与质(zhi)量(liang)、运营方案、业(ye)绩(ji)信用(yong)等(deng)列(lie)为招(zhao)投(tou)标(biao)条(tiao)件(jian),不(bu)得设定地域歧视(shi)性(xing)条(tiao)件,避(bi)免低价低质中(zhong)标。推(tui)动(dong)建(jian)立企业诚(cheng)信(xin)档(dang)案(an)和(he)信用(yong)累(lei)积(ji)制度,第(di)三方(fang)治(zhi)理(li)企业要如实(shi)向社(she)会公开污(wu)染(ran)治(zhi)理设施(shi)建设(she)、运(yun)行(xing)和污(wu)染(ran)排(pai)放(fang)情(qing)况(kuang)。

(十六)完善监管体系。健全政府、投资者、公众(zhong)等共同(tong)参与的(de)监(jian)督机制,实行准入、运营、退(tui)出(chu)全过(guo)程(cheng)监(jian)管(guan),探(tan)索(suo)综(zong)合(he)监(jian)管(guan)模式。探索(suo)实施黑名(ming)单制度(du),将(jiang)技术(shu)服(fu)务(wu)能力弱(ruo)、运(yun)营(ying)管理(li)水平(ping)低(di)、综合信用(yong)差的环境(jing)服务公(gong)司(si)列入(ru)黑(hei)名(ming)单(dan),定(ding)期向社(she)会公布。依法(fa)公开第三方(fang)治理(li)项(xiang)目环境监(jian)管(guan)信(xin)息(xi)。

五、强化政策(ce)引(yin)导(dao)和支(zhi)持

(十七)完(wan)善价格和(he)收(shou)费(fei)政策(ce)。加大差别电价、水价实施力度。提高排污(wu)费征收标准(zhun),实(shi)行(xing)差别(bie)化排(pai)污(wu)收(shou)费(fei)。完善污水、垃(la)圾处(chu)理(li)收费(fei)政策,适(shi)当(dang)提高(gao)收费标准(zhun),逐步覆(fu)盖全(quan)处(chu)理(li)成(cheng)本(ben)。严(yan)格(ge)落(luo)实(shi)垃(la)圾发电价(jia)格政策(ce)。建立健全鼓(gu)励使(shi)用(yong)再生水(shui)、促(cu)进垃圾资(zi)源化的(de)价(jia)格机制。全面(mian)落(luo)实燃(ran)煤发(fa)电机组脱(tuo)硫(liu)、脱硝、除(chu)尘(chen)等环(huan)保(bao)电(dian)价(jia)政(zheng)策。

(十八)加(jia)大(da)财税(shui)支持(chi)力(li)度。对符合条件(jian)的(de)第(di)三(san)方(fang)治理项(xiang)目给予(yu)中(zhong)央资金(jin)支持,有条件(jian)的地(di)区(qu)也要对第(di)三(san)方治理(li)项(xiang)目投资(zi)和(he)运(yun)营给予(yu)补贴或(huo)奖(jiang)励(li)。积极探(tan)索(suo)以(yi)市场(chang)化的(de)基金运(yun)作等方式引(yin)导社(she)会资(zi)本投入,健(jian)全(quan)多元(yuan)化投入机(ji)制。研(yan)究明(ming)确第三(san)方治(zhi)理税收(shou)优(you)惠政策。

(十九)创新(xin)金(jin)融服(fu)务(wu)模式。鼓(gu)励(li)银行(xing)业金(jin)融机构(gou)创(chuang)新金(jin)融(rong)产品(pin)和服(fu)务,开展节能环(huan)保(bao)信(xin)贷资(zi)产(chan)证券化,研(yan)究推进能效(xiao)贷(dai)款(kuan)、绿色金融租赁、碳金融产品、节(jie)能(neng)减(jian)排收益权和(he)排(pai)污权(quan)质(zhi)押(ya)融资;对国(guo)家(jia)鼓励(li)发展(zhan)的(de)第(di)三(san)方治理(li)重大(da)项目(mu),在贷款额度、贷款利率、还贷条(tiao)件(jian)等方面(mian)给(gei)予(yu)优(you)惠(hui)。加快(kuai)推行(xing)绿(lv)色银(yin)行评级制(zhi)度(du)。鼓励保(bao)险(xian)公司(si)开发(fa)相关环(huan)境保(bao)险(xian)产(chan)品(pin),引导高污染、高环(huan)境风(feng)险企(qi)业投(tou)保(bao)。

(二十)发展环(huan)保(bao)资本(ben)市(shi)场。对(dui)符(fu)合条(tiao)件(jian)的(de)第三方(fang)治理(li)企业,上市融资、发(fa)行(xing)企业(ye)债券实(shi)行(xing)优先审(shen)批;支持(chi)发行中小企(qi)业集合(he)债(zhai)券、公司债、中(zhong)期票(piao)据等债务(wu)融(rong)资工(gong)具(ju);支(zhi)持适度(du)发展(zhan)融资租(zu)赁(lin)业(ye)务(wu),引入(ru)低(di)成本外资。选(xuan)择综(zong)合(he)信用好的(de)环(huan)境服(fu)务(wu)公司(si),开(kai)展(zhan)非(fei)公(gong)开发行企业(ye)债券(quan)试(shi)点。探(tan)索(suo)发展债券信用保(bao)险。

六、加强组织实施

(二十一)强化组织协调。发展改革委、财政(zheng)部要(yao)加强(qiang)统(tong)筹协(xie)调(diao),制定推(tui)进第(di)三方治(zhi)理(li)的(de)投(tou)融(rong)资(zi)、财税等政策。环境(jing)保护(hu)部(bu)要健全环保(bao)标准(zhun)和政(zheng)策(ce),强化执法监督。住(zhu)房城乡(xiang)建(jian)设(she)部要深化城镇(zhen)环境(jing)公共(gong)基础设施(shi)领域改革,加(jia)强建设(she)和运(yun)营管(guan)理。人民银行、银监会、证监会、保监(jian)会(hui)要会(hui)同有(you)关(guan)部门研究支持环境(jing)服务(wu)业(ye)发(fa)展(zhan)的(de)金融政(zheng)策。各省(区、市)政府(fu)要加强组(zu)织(zhi)领导,健全工作机制,结(jie)合本(ben)地(di)区(qu)实(shi)际(ji),制(zhi)定推(tui)行(xing)第三方(fang)治(zhi)理(li)的(de)实(shi)施细(xi)则(ze)。

(二十二)总结推广经验。选择有条件(jian)的(de)地区(qu)和行业,就第三(san)方治(zhi)理(li)制(zhi)度和模式进行改革示(shi)范(fan)。发展改革委、财政(zheng)部要(yao)会(hui)同(tong)环(huan)境保护部(bu)、住房(fang)城(cheng)乡(xiang)建(jian)设(she)部(bu)等部门(men),密(mi)切(qie)跟踪改革进展情况(kuang),协(xie)调(diao)解决工作(zuo)中的(de)困难和问(wen)题(ti),及时(shi)总结(jie)推(tui)广(guang)各地成(cheng)熟(shu)的(de)经(jing)验和(he)做法,重大情况(kuang)向国务院报(bao)告(gao)。

国务院办公厅

2014年12月27日